КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
Именем Республики Дагестан
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 декабря 2001 г. N 1-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
"КАРАБУДАХКЕНТСКИЙ РАЙОН"
В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ДЕПУТАТА НАРОДНОГО СОБРАНИЯ
РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН М.К. ГАЙДАРОВА
Конституционный Суд Республики Дагестан в составе
председательствующего С.Т. Гаджимагомедова, судей Р.М. Акутаева и
М.Ш. Кадимовой,
с участием представителя стороны, принявшей оспариваемые
положения Устава муниципального образования "Карабудахкентский
район", Р.С. Каппаровой - заведующей юридическим отделом
администрации муниципальною образования "Карабудахкентский район";
представителя Государственного Совета Республики Дагестан М.Т.
Дибирова - заведующего отделом Правового управления
Государственного Совета РД;
И.М. Мамаева - заместителя Председателя Верховного Суда
Республики Дагестан,
руководствуясь статьей 113 Конституции Республики Дагестан,
частями 1 и 7 статьи 3, статьями 31 и 32 Закона Республики
Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан", рассмотрел
в открытом заседании дело о проверке конституционности положений,
содержащихся в частях второй и четвертой статьи 18, части первой
статьи 25 и в ее пунктах 1 - 4 и 9 Устава муниципального
образования "Карабудахкентский район".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутата Народного
Собрания Республики Дагестан М.К. Гайдарова о проверке
конституционности соответствующих положений Устава муниципального
образования "Карабудахкентский район". Основанием к рассмотрению
дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том,
соответствуют ли Конституции Республики Дагестан оспариваемые в
запросе нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика М.Ш. Кадимовой,
объяснения представителей сторон, выступления других участников
заседания, изучив имеющиеся материалы, Конституционный Суд
Республики Дагестан
УСТАНОВИЛ:
1. Уставом муниципального образования "Карабудахкентский
район", принятым районным Советом 30 октября 1996 года и
зарегистрированным Министерством юстиции Республики Дагестан 24
ноября 1999 года, предусмотрено, что к органам местного
самоуправления района относятся Карабудахкентское районное
собрание (районный Совет) депутатов, являющееся представительным
органом, глава администрации (глава района) - высшее должностное
лицо района, администрация района, которая является исполнительно
- распорядительным органом местного самоуправления, а также
управления, отделы, комитеты, сектора и иные структурные
подразделения местного самоуправления (статья 12 Устава). Депутаты
районного собрания избираются проживающими на территории
муниципального образования гражданами на основе всеобщего, равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4
года. Порядок назначения и проведения выборов главы района
определяется законом Республики Дагестан.
Согласно Конституции Российской Федерации (статья 72, пункт
"н" части первой и статья 76, часть пятая) установление общих
принципов организации местного самоуправления находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым по вопросам совместного ведения.
В соответствии с Конституцией Республики Дагестан (статья 123,
части вторая и третья ) местное самоуправление обеспечивает
самостоятельное решение населением через избираемые ими органы или
непосредственно всех вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Порядок
формирования, организации и деятельности органов местного
самоуправления, их компетенция определяются законом.
Таким образом, Конституция Республики Дагестан предусматривает
право муниципального образования обеспечивать самостоятельного
решения населением всех вопросов местного значения. Однако при
этом должны соблюдаться общие принципы организации местного
самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации,
Конституцией Республики Дагестан, федеральными и республиканскими
законами. К таким общим принципам согласно статьям 4 - 7
Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", а
также статьям 3 , 5 - 7 Закона Республики Дагестан от 12 мая
1996 года "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", в
частности, относятся принципы законности в деятельности органов
местного самоуправления и принимаемых ими правовых актов и
невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию
органов государственной власти.
На основании положений частей второй и шестой статьи 14,
статьи 15 приведенного Федерального закона и аналогичных положений
республиканского закона о местном самоуправлении структура
местного самоуправления определяется муниципальным образованием
самостоятельно. Наличие представительных органов местного
самоуправления муниципальных образований является обязательным. В
развитие данных положений пункт 9 статьи 17 Закона Республики
Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" во
взаимосвязи с положениями частей четвертой и пятой статьи 10
примерного Устава муниципального образования (района, города),
утвержденного постановлением Народного Собрания Республики
Дагестан от 30 мая 1996 года, предусматривает, что
представительный орган местного самоуправления возглавляет
председатель местного Собрания. На первом заседании Собрания из
состава депутатов избирается председатель Собрания большинством
голосов при тайном голосовании. Лишь по решению представительного
органа местного самоуправления глава местной администрации может
быть наделен правом председательствовать на заседаниях
представительного органа местного самоуправления.
Однако из смысла оспариваемых норм Устава муниципального
образования "Карабудахкентский район" следует, что глава района,
даже не являясь депутатом соответствующего представительного
органа местного самоуправления и без соблюдения соответствующих
процедур избрания на должность председателя Райсовета, как того
требуют приведенные правовые нормы, признается председателем
Райсовета (часть первая статьи 25). При этом к полномочиям главы
района - председателя Райсовета Устав, в частности, относит созыв
сессии Райсовета (пункт 1 части первой), осуществление руководства
подготовкой вопросов, вносимых на рассмотрение сессии Райсовета
(пункт 2 части первой), ведение сессии Райсовета (пункт 3 части
первой), подписание решений Райсовета (пункт 4 части первой),
право подписи от имени Райсовета заявлений и иных обращений,
направляемых в судебно - следственные органы (пункт 9 части первой
статьи 25 Устава). Между тем осуществление всех указанных
полномочий Закон о местном самоуправлении относит к полномочиям
избранного председателя местного Собрания ( статья 18 ).
Неурегулированность Уставом муниципального образования
"Карабудахкентский район" порядка избрания председателя Райсовета
и не соблюдение этого порядка, предусмотренного законодательством,
нарушает принцип законности деятельности органов местного
самоуправления и принимаемых ими правовых актов. Так, в
соответствии с пунктом 4 части первой статьи 8 Закона Республики
Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" в уставе
муниципального образования должна быть указана структура и порядок
формирования органов местного самоуправления. Аналогичное
положение содержится и в федеральном законе о местном
самоуправлении. При этом следует принять во внимание, что согласно
Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 26
сентября 1996 года N 92-О (абзац второй пункта 2 мотивировочной
части) понятие "органы местного самоуправления" и "должностные
лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими:
должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга
его полномочий может выступать и в качестве органа местного
самоуправления. Тем более это относится к должности председателя
местного Собрания, который в соответствии со статьей 18 Закона о
местном самоуправлении в Республике Дагестан вправе осуществлять
представительские полномочия.
Кроме того, наделение в соответствии с Уставом муниципального
образования "Карабудахкентский район" главы района полномочиями
председателя Райсовета (без соблюдения порядка его избрания и не
из числа депутатов представительного органа местного
самоуправления данного муниципального образования) лишает каждого
из депутатов Райсовета права быть избранным на эту должность, что
противоречит части второй статьи 11 Закона Республики Дагестан
от 31 марта 1998 года "О статусе депутата представительного органа
местного самоуправления", предусматривающей такое право.
Следовательно, из содержания статей 8 ( пункт 4 часть первая) и
17 ( пункт 9 ) Закона о местном самоуправлении, а также части
второй статьи 11 Закона о статусе депутата представительного
органа местного самоуправления в их взаимосвязи между собой и с
положениями частей четвертой и пятой статьи 10 примерного
Устава муниципального образования (района, города), выражающих
волю законодателя относительно порядка наделения полномочиями
председателя представительного органа местного самоуправления,
вытекает, что председатель местного Собрания избирается из состава
депутатов соответствующего представительного органа местного
самоуправления большинством голосов при тайном голосовании.
При принятии решения по данному делу Конституционный Суд
Республики Дагестан в соответствии с требованием части второй
статьи 59 Закона о Конституционном Суде РД оценивает как
буквальный смысл рассматриваемых актов, так и смысл, придаваемый
им сложившейся правоприменительной практикой. Вывод о том, что
председатель местного Собрания должен избираться из состава
депутатов соответствующего представительного органа местного
самоуправления согласуется со сложившейся правоприменительной
практикой, поскольку ни в одном из муниципальных образований,
сформированных на территории Республики Дагестан, глава
муниципального образования (глава администрации), не являясь
депутатом соответствующего представительного органа местного
самоуправления, не замещает одновременно должность председателя
местного Собрания.
В соответствии со статьей 3 Закона Республики Дагестан о
местном самоуправлении в Республике Дагестан одним из основных
принципов осуществления местного самоуправления в Республике
Дагестан является учет исторических, национально - этнических,
культурных и иных особенностей, традиций и адатов местного
сообщества. Совмещение в одном лице полномочий главы
муниципального образования (главы администрации) и председателя
местного Собрания с учетом специфики развития региона в целом
способно существенно принизить роль представительных органов
местного самоуправления в решении вопросов местного значения, что
противоречит отправным принципам организации и деятельности
органов местного самоуправления, предусмотренным федеральным и
республиканским законодательством о местном самоуправлении.
Таким образом, оспариваемые в запросе положения части первой
статьи 25 Устава муниципального образования "Карабудахкентский
район" о совмещении в одном лице полномочий главы района (главы
администрации) и председателя Райсовета без соблюдения
предусмотренного законодательством порядка избрания председателя
Райсовета из числа депутатов и осуществлении им полномочий,
перечисленных в пунктах 1 - 4, 9 части первой статьи 25 Устава,
приняты с превышением полномочий местного самоуправления, нарушают
принципы законности и невмешательства органов местного
самоуправления в компетенцию органов государственной власти (иначе
говоря, их подмены органами местного самоуправления) и не
соответствуют статьям 9 (часть первая ), 123 (часть третья)
Конституции Республики Дагестан.
2. Уставом муниципального образования "Карабудахкентский
район" (часть вторая статьи 18) предусмотрено, что сессии
Райсовета ведет глава района или заместитель главы района из числа
депутатов.
В соответствии с частью третьей статьи 20 Закона Республики
Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" (в
редакции Закона от 18 июня 2001 г.) избранный населением глава
муниципального образования уставом муниципального образования
может быть наделен правом входить в состав представительного
органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях
представительного органа местного самоуправления. Однако это не
означает, что глава муниципального образования обладает
исключительным правом председательствовать на заседаниях (вести
заседания) местного Собрания. Законом о местном самоуправлении
( статья 18 ) и примерным Уставом муниципального образования
(района, города) (части четвертая и пятая статьи 10, пункт 2
статьи 14) полномочие по ведению заседаний местного Собрания
возложено на председателя местного Собрания, избранного в
установленном порядке из числа депутатов.
Противоречит действующему законодательству также и положение
Устава муниципального образования "Карабудахкентский район" (часть
вторая статьи 18), предусматривающее право ведения сессии
Райсовета заместителем главы района из числа депутатов.
Согласно пункту 5 статьи 24 Устава муниципального образования
"Карабудахкентский район" глава района является по должности
главой районной администрации. Отсюда следует, что заместитель
главы района из числа депутатов, одновременно являясь по должности
заместителем главы районной администрации, при наличии
соответствующих условий, предусмотренных законодательством о
муниципальной службе, что в Уставе не уточнено, приобретает статус
муниципального служащего. Однако такое совмещение должностей
противоречит законодательству о муниципальной службе и о статусе
депутата представительного органа местного самоуправления. Так, в
соответствии с пунктом 2 части первой статьи 13 Закона
Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. "О муниципальной службе
в Республике Дагестан" муниципальный служащий, не вправе быть
депутатом представительного органа местного самоуправления. С
содержанием приведенной законодательной нормы согласуется
положение, содержащееся в пункте "з" части первой статьи 4
Закона Республики Дагестан о статусе депутата представительного
органа местного самоуправления.
Таким образом, обжалуемые положения части второй статьи 18
Устава муниципального образования "Карабудахкентский район"
противоречат принципу законности принимаемых органами местного
самоуправления правовых актов и законности их деятельности и не
соответствуют статьям 9 (часть первая ) и 123 (часть третья )
Конституции Республики Дагестан.
3. Устав муниципального образования "Карабудахкентский район"
признает правомочной сессию Райсовета, если на ней присутствует не
менее 2/3 его членов, включая главу района. Данное положение
Устава противоречит положению пункта 7 части третьей статьи 17
Закона Республики Дагестан о местом самоуправлении, согласно
которому сессия местного Собрания правомочна, если на ней
присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов
местного Собрания. В связи с этим оспариваемое положение пункта 4
статьи 18 Устава муниципального образования "Карабудахкентский
район" противоречит Конституции Республики Дагестан, ее статьям 9
( часть первая ) и 123 ( часть третья ). На основании изложенного
Конституционный Суд Республики Дагестан, руководствуясь частями
первой и третьей статьи 57, статьями 58 - 60 Закона
Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан",
ПОСТАНОВИЛ:
1. Признать не соответствующими Конституции Республики
Дагестан, ее статьям 9 ( часть первая ), 123 ( часть третья ):
положение части первой статьи 25 Устава муниципального
образования "Карабудахкентский район" о совмещении в одном лице
полномочий главы района (главы администрации) и председателя
Райсовета без соблюдения установленного порядка избрания
председателя Райсовета из числа депутатов представительного органа
местного самоуправления данного муниципального образования и
осуществлении им полномочий, перечисленных в пунктах 1 - 4, 9
части первой статьи 25 Устава;
положения частей второй и четвертой статьи 18 Устава,
предусматривающих ведение сессии Райсовета главой района или
заместителем главы района (при условии, что он является
муниципальным служащим), из числа депутатов и правомочность сессии
Райсовета, если на ней присутствует не менее двух третей его
членов, включая главу района.
2. Обязать представительный орган местного самоуправления
муниципального образования "Карабудахкентский район" и главу
района в течение, первого квартала 2002 года привести в
соответствие с Конституцией Республики Дагестан и
законодательством о местном самоуправлении положения, признанные
настоящим Постановлением не соответствующими Конституции
Республики Дагестан.
3. Согласно статье 5 Закона Республики Дагестан "О
Конституционном Суде Республике Дагестан" настоящее Постановление
является основанием для отмены в установленном порядке положений
правовых актов органов местного самоуправления, основанных на
признанных не соответствующими Конституции Республики Дагестан
положениях Устава муниципального образования "Карабудахкентский
район", либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения.
4. Согласно статье 64 Закона Республики Дагестан "О
Конституционном Суде Республики Дагестан" настоящее Постановление
является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в
законную силу немедленно после его провозглашения, действует
непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами.
5. В соответствии со статьей 63 Закона Республики Дагестан "О
Конституционном Суде Республики Дагестан" настоящее Постановление
подлежит опубликованию в семидневный срок в официальных изданиях
органов государственной власти Республики Дагестан.
Махачкала
26 декабря 2001 г.
N 1-П
|
